Зоран Чворовић: Ресуверенизација Републике Српске

141

У петак, 10. децембра, Народна скупштина Републике Српске усвојила је закључке којима је задужила Владу Републике Српске да повуче сагласност на споразуме о преносу надлежности са ентитета на Босну и Херцеговину у области индиректног опорезивања, правосуђа и одбране. Реч је о споразумима које је 2003, 2004. и 2005. године, на основу претходно добијеног овлашћења Народне скупштине РС, закључила Влада Републике Српске са Владом Федерације БиХ.

Народна скупштина РС није закључцима прописала рок у коме Влада РС мора званично да обавести другу уговорну страну, Федерацију БиХ, да се Република Српска једнострано повлачи из раније закључених међуентитетских споразума. Закључцима је, међутим, одређен крајњи рок од шест месеци у коме Влада РС мора да упути НС РС предлоге закона из области индиректног опорезивања, правосуђа и одбране и безбедности. Сумњу у озбиљност намере скупштинске већине да ресуверенизује РС може изазвати то што је Скупштина у овом случају одлучивала у форми закључка, а не у форми закона.

Међутим, у овом случају је било оправдано да Народна скупштина РС одлучује у форми закључака из разлога паралелизма форми, пошто је законодавно тело РС својевремено управо закључцима овластило Владу РС да закључи међуентитетске споразуме о преносу надлежности из области индиректног опорезивања и правосуђа. Једино је код закључења Споразума о преносу надлежности из области одбране Народне скупштина овластила Владу РС једном одлуком.

На истој седници од 10. децембра Народна скупштина РС је усвојила и Декларацију о уставним принципима, која садржи краћу уставноправну анализу изворног уставног уређења БиХ из Анекса 4 Дејтонског мировног споразума. Декларацијом је Народна скупштина РС „задужила“ Владу РС да, у координацији с председником РС, припреми текст новог устава РС „којим ће се потврдити све надлежности Републике Српске, изузимајући надлежности које по Уставу БиХ припадају БиХ“. Доношењем ове декларације није званично покренут поступак ревизије Устава РС, пошто Декларација не може да има карактер предлога за промену устава из члана 132 важећег Устава РС. Ради се о некој врсти прединицијативе уставне ревизије.

О преносу надлежности

Два крупна питања отвара поступак ресуверенизације Републике Српске који је инициран новоусвојеним закључцима Народне скупштине РС: да ли Република Српска има уопште право да поврати надлежности које је међуентитетским споразумима већ пренела на Босну и Херцеговину, и да ли има реални политички капацитет да изведе планирану ресуверенизацију?

Када је у питању право на враћање пренетих надлежности, својевремено је један од водећих уставних правника Републике Српске Горан Марковић изнео оцену како „не чини се могућим поврат надлежности које су ентитети својим споразумом пренијели на државу“. Такво уверење само је последица става према коме ентитети „нису носиоци суверене власти и свој међусобни однос, као и однос с институцијама Босне и Херцеговине, не заснивају на уговору чију садржину могу мијењати сагласном изјавом воља“. „Институције Босне и Херцеговине нису конфедерални органи чији се обим послова може сужавати и повећавати, у зависности од воље и споразума држава-чланица, у конкретном случају ентитета“, закључује овај аутор.

Текст Устава БиХ, који је саставни део Анекса 4 Дејтонског мировног споразума, као и досадашња пракса, оповргавају овакво тумачење. Члан III 5 Устава БиХ, који носи наслов Додатне надлежности, предвиђа могућност преношења на БиХ и других послова „о којима се ентитети сложе“, што је и учињено споразумима из којих Република Српска сада жели да се повуче. Босна и Херцеговина према дејтонском уставу није суверена у пословима који су били предмет међуентитетских споразума.

Истовремено, овим споразумима ентитети не преносе трајно на БиХ саму надлежност већ право на вршење надлежности, чиме задржавају сувереност у пренетом делу послова. Привременост преноса права на вршење надлежности огледа се и у чињеници да после закључења међуентитетских споразума није дошло до промене члана III 1 Устава БиХ, у коме се таксативно наводе изворне надлежности БиХ.

Додик и Лукач на изложби оружја – Фото извор: Фактор/РТРС

Супротност појму суверености

Пошто ентитети код споразумног преноса права на вршење надлежности задржавају сувереност, они задржавају и право да се једнострано повуку из споразума који нису испунили сврху због које су закључени. Јер преносом појединих послова на надентитетски ниво није створена ефикаснија држава нити је обезбеђена уједначена примена права.

Тумачење према коме ентитети не могу повратити надлежности које су споразумом пренели на БиХ супротно је појму суверености као највише власти. Да су ентитети у погледу послова пренетих међуентитетским споразумима задржали сувереност, види се из одлуке Уставног суда БиХ од 24. маја 2006. године (која је иначе цитирана у наведеној Декларацији о уставним принципима НС РС), који се прогласио ненадлежним у погледу оцене уставности међуентитетских споразума, чиме је потврдио да Устав БиХ нема супрематију, као израз суверености, над овим споразумима.

При томе, изворна сувереност ентитета, изражена у виду надлежности које далеко превазилазе надлежности федералних јединица у класичној федерацији, није утврђена од стране домаћег сувереног уставотворца већ у оквиру једног вишестраног међународног уговора, Дејтонског мировног споразума.

Да се на сложене државе, каква је и БиХ, не може применити Боденово схватање суверености као недељиве и неограничене власти показала је историја америчког федерализма. У својој расправи „Прагматични карактер америчког федерализма“ Коста Чавошки је навео читав низ одлука Врховног суда САД у којима се званично санкционише теза о подели суверености у федерацији. Тако je у случају Chisholm v. Georgia из 1793. потврђено да су „Сједињене Државе суверене у погледу целокупне државне власти која је стварно предата. Свака држава у Савезу је суверена у погледу целокупне власти која је задржана“.

У случају United Public Workers v. Mitchell из 1947. године Суд је закључио: „Власт коју Устав даје федералној влади одузета је од тоталитета суверености која је изворно у државама и народу.“ У вези с овим мора се истаћи да не постоји носилац суверености на нивоу БиХ, већ се као носиоци суверености јављају грађани ентитета, пошто се сви централни органи власти на нивоу БиХ (чланови Председништва и домови Парламентарне скупштине БиХ) непосредно или посредно бирају у ентитетима.

Ако Боденово поимање суверености као највише и недељиве власти не одговара америчком уставном уређењу, које после двовековне еволуције представља класичан образац федерализма, шта тек треба рећи за уставно уређење БиХ у коме постоје бројни конфедерални елементи, због којих је БиХ по уређењу ближа реалној унији него федерацији. При томе, прихватање става о изворном суверенитету ентитета ни најмање не доводи у питање трајност Босне и Херцеговине, јер „неразрушиви савез чине неразрушиве државе“, како је то Врховни суд САД закључио у чувеном случају Texas v. White, у коме је потврђено да америчке федералне јединице немају право на једнострану сецесију.

То примењено на БиХ значи само једно: БиХ може постати неразрушив савез само ако се пониште последице 25-годишње ерозије суверености ентитета, која је изведена под директним и индиректним претњама високог представника.

Чланови Предсједништва БиХ Милорад Додик, Шефик Џаферовић и Жељко Комшић током 19. редовне седнице, Сарајево, 11. март 2021. – Фото: predsjednistvobih.ba

Фиктивна над-држава

Да ли повратак на изворно дејтонско уређење БиХ, за шта се залаже РС, може угрозити опстанак БиХ? Да бисмо одговорили на ово питање, морамо пре тога видети како је настала и на чему почива Босна и Херцеговина.

Данашња Босна и Херцеговина настала је агрегацијом две суверене државе – Федерације Босне и Херцеговине (стварно суверена од Вашингтонског споразума од 18. марта 1994) и Републике Српске (стварно суверена од почетка 1992). Оне су закључиле Дејтонски мировни уговор и то тако што су њихови политички представници лично потписали анексе уговора, док су основни текст Општег оквирног споразума за мир у БиХ потписале преко пуномоћника. Федерацију БиХ de facto је заступао председник Републике БиХ Алија Изетбеговић, а уместо Републике Српске основни текст Дејтонског уговора потписао је по претходно добијеном пуномоћју представник делегације СРЈ Слободан Милошевић.

Дејтонским мировним уговором окончан је рат између Федерације БиХ и РС и истовремено је конституисано државно уређење БиХ, пошто Анекс 4 Дејтонског уговора садржи Устав БиХ. Федерација БиХ и Република Српска у моменту закључења Дејтонског уговора располажу с два кључна обележја спољне суверености – правом на вођење рата и закључење мира, и правом на закључење међународних уговора, и та права, а тиме и државну сувереност, посредно им признају све државе потписнице Дејтонског уговора, како уговорне стране (Србија и Хрватска), тако и сведоци (САД, Русија, В. Британија, Немачка, Француска и ЕУ).

Као потписница Дејтонског уговора појављује се и Република Босна и Херцеговина, али је она у том тренутку само једна пука фикција, јер осим међународног признања, које је добила 1992. године, Република БиХ није имала ниједан од конститутивних елемената који у збиру чине сваку државу – територија, становништво и суверена јавна власт. Те елементе у новембру 1995. поседују и Федерација БиХ, и Република Српска, мада ни једна ни друга нису биле признате од других држава. Пошто су Федерација БиХ и Република Српска располагале стварном влашћу, оне су морале да буду потписнице свих анекса Дејтонског уговора који су успоставили институционалне и безбедносне механизме за примену малобројних кратких одредби Општег оквирног споразума за мир у БиХ.

У Дејтонском уговору Република Босна и Херцеговина, као својеврсна фиктивна наддржава, имала је само једну улогу, да обезбеди међународноправни континуитет дејтонске Босне и Херцеговине с Републиком БиХ, која је добила међународно признање после муслиманско-хрватског референдума с почетка 1992. Тако је дејтонска БиХ у међународноправном погледу стара држава, али је у погледу државног уређења потпуно нова држава, што потврђује и члан 1 Устава БиХ: „Република Босна и Херцеговина, чије ће званично име од сада бити Босна и Херцеговина, наставиће своје правно постојање по међународном праву као држава, са унутрашњом структуром измењеном према овим одредбама…“

Пошто је уређење данашње Босне и Херцеговине установљено једним вишестраним међународним уговором, а у међународном праву важи правило pacta sunt servanda (сваки уговор обавезује), опстанак уговорно формиране државе не може угрожавати она страна која инсистира на дословном поштовању споразума на коме та држава почива. За институционалну и политичку кризу у БиХ одговорни су они инострани актери који без сагласности воље представника једног ентитета, као конституената БиХ, већ годинама једнострано, употребом претњи и принуде, мењају изворни облик државног уређења БиХ и изнова би да тај посао окончају тоталном ревизијом Устава, тј. Анекса 4 Дејтонског уговора.

Да ли се уставним амандманима може мењати облик државног уређења? Често се истиче како је у самом Уставу БиХ предвиђена могућност његове измене, доношењем амандмана у Парламентарној скупштини (чл. X). При томе се, међутим, заборавља да су основе државног уређења, према којима БиХ има облик реалне уније, утврђене Договореним основним принципима који су усаглашени 8. септембра у Женеви и 2. септембра исте 1995. у Њујорку. Договорени основни принципи постали су саставни део Дејтонског уговора, тако што је њихова важност изричито потврђена на почетку Општег оквирног споразума за мир. Следствено, амандманима се могу мењати поједине одредба Устава БиХ, али те промене не могу бити такве да се њима мења облик државног уређења утврђен Договореним основним принципима, који сагласно чл. 31 ст. 2 Бечке конвенције о уговорном праву имају карактер „споразума који је у вези са уговором“ и као такви се морају узети у обзир код тумачења основног уговора.

Мировни преговори у ваздухопловној бази Рајт Патерсон у близини Дејтона (Охајо) о завршетку рата у БиХ – Фото: Pool photo by Joe Marquette/Associated Press

Искушења ресуверенизације

Против оваквог тумачења не може се истаћи приговор да се суверено право грађана БиХ на уставотворство не може ограничити, јер у БиХ, како што смо већ истакли у првом делу овог текста, не постоји јединствени титулар суверености који би био носилац уставотворне власти на нивоу БиХ, пошто се сви централни органи власти на нивоу БиХ непосредно или посредно бирају у ентитетима. БиХ има своје држављане, али не и своје грађане, као носиоце политичке власти.

Стога свака измена изворног облика државног уређења БиХ којој не претходи споразум ентитета, представља не само једнострану повреду Општег оквирног споразума за мир који је потврдио важност Договорених основних принципа већ има апсолутни дефицит легитимности, јер не ужива подршку грађана макар једног ентитета, а грађани ентитета су стварни носиоци уставотворне власти у БиХ.

Могу САД и бриселске бирократе третирати дејтонско уставно уређење као провизоријум, али не могу подарити сарајевским политичким вођама сувереног босанско-херцеговачког уставотворца који би био кадар да изведе уставну ревизију с демократским легитимитетом. Нема сумње да су САД још од момента закључења Дејтонског уговора сматрале привременим уређење које је њиме успостављено, сходно теорији познатог америчког конфликтолога Кристофера Мичела, који у решавању конфликта разликује фазу регулисања конфликта (settled) од фазе окончања конфликта (resolved).

После више од 25 година Вашингтон нема монопол над политичким приликама на Балкану да би могао да наметне модел у фази окончања конфликта, као што је то учинио 1995. наметнувши модел у фази регулисање конфликта. Зато је данас теза о уставном провизоријуму највећа претња опстанку БиХ, што по свему судећи не виде сарајевски политичари, којима се још увек причињава америчка супериорност из последње деценије прошлог века.

Пошто је сувереност политичка, а не правна категорија, њено постојање се доказује фактима, а не прокламацијама. Стога манифестације суверености Републике Српске морају бити сталне и делотворне, као израз једног озбиљног и кохерентног национално-државног програма. Треба се при томе подсетити како су хрватска политичка и интелектуална елита у југословенској Краљевини две деценије једнодушно и одлучно браниле став о уговорном формирању Краљевине СХС (не улазимо у питање правне утемељености тог става), стално упозоравајући домаћу и инострану јавност да ће се југословенска држава распасти „не пође ли се“, речју Влатка Мачека, „натраг на исходну тачку из год. 1918“. За Републику Српску 1995. представља такву „исходну тачку“.

Ресуверенизација РС не може да се оствари преко ноћи, јер ни БиХ није одједном стекла права на вршење свих надлежности које јој данас припадају. Ресуверенизација је скопчана не само с политичким ризицима већ захтева озбиљне кадровске и материјалне ресурсе, стога је у овој фази довољно да се врати бар једна од најављених надлежности, пре свих индиректно опорезивање. Као што је у процесу ресуверенизације опасан нестрпљиви максимализам, тако би одустајање од делимичне ресуверенизације у наредна два до три месеца озбиљно довело у питање капацитет суверености РС.

Да би процес ресуверенизације био успешан, неопходно је да се политика ресуверенизације ослободи баласта партијске политике владајуће СНСД, те да промоција ресуверенизације пређе на стварно независне патриотске организације, удружења и појединце. С друге стране, опозиционе странке у РС би морале да прекину политику ослонца на званично Сарајево и западне амбасаде, пошто таква подршка директно анулира сувереност РС. Јер странке из РС политички ауторитет морају црпети само из једног извора – политичке воље грађана РС.

Ипак, најозбиљније ограничење за процес ресуверенизације РС представљају обавезе које проистичу из процеса придруживања БиХ Европској унији, који нажалост подржавају све српске странке. Пошто процес евроинтеграције на подручју БиХ има само један циљ – да БиХ трансформише у регионалну државу с више национално безличних региона, евроинтеграције и ресуверенизација РС не иду руку подруку.


Извор: Печат/Нови Стандард

Цеопом истина